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  • 高質量推動農業面源污染治理


      作者:于法穩(中國社會科學院農村發展研究所研究員)

      黨的十九大報告指出,中國特色社會主義進入新時代,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。在農業生產領域突出表現為,人民日益增長的安全優質農產品需要與供應不充分之間的矛盾。黨中央、國務院高度關注農產品質量安全,并出臺了一系列政策性措施加以推動。但從根源上來講,良好的生態環境、健康的生產環境是農產品質量安全的保障,農業面源污染治理則是實現農業生產環境健康的有效途徑。《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》對農業面源污染治理進行了頂層設計。因此,在我國經濟社會進入新發展階段,《農業面源污染治理與監督指導實施方案(試行)》(下面簡稱《實施方案》)的出臺恰逢其時,對高質量推動農業面源污染治理,實現農業綠色轉型發展,提升農產品質量,以及鄉村生態振興都具有重要意義。

      《實施方案》有助于農業綠色發展和鄉村生態振興

      農業面源污染治理為農業綠色發展提供了路徑及保障。新發展階段,生態優先綠色發展已成為時代的主題;日益增長的生態產品需求也成為消費市場的主旋律。要破解“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”,實現農業的綠色發展,提高農產品供給質量,既是重要的領域與內容,也是有效的抓手。同時,在構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局背景下,農業綠色發展,有利于提升農產品市場競爭力,以破解綠色壁壘的約束,這也是未來實現農業強國的一個重要方面。

      農村改革40多年來,農業生產取得輝煌成就的同時,也伴隨著水土資源的過度利用及生產環境的污染,特別是農業面源污染逐漸成為生產環境質量下降的重要原因。對農業綠色發展而言,耕地土壤質量及灌溉用水水質的保護是核心,更是根基。高質量推動農業面源污染治理,不但可以實現源頭減量,減少面源污染物的流量,而且可以通過采取農藝措施,減少面源污染的存量,由此改善農業生產環境質量,實現生產環境系統健康,為農業綠色發展奠定基礎。《實施方案》的實施將促進農業面源污染治理進入快車道,并推動農業面源污染治理的高質量發展。

      農業面源污染治理為推動鄉村振興提供了路徑與保障。黨的十九大報告提出了鄉村振興戰略。2021年中央一號文件指出,民族要復興,鄉村必振興。全面建設社會主義現代化國家,實現中華民族偉大復興,最艱巨最繁重的任務依然在農村,迫切需要補齊農業農村短板弱項,以促進農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足。鄉村生態振興作為鄉村振興的一個重要方面,為實現鄉村宜居宜業提供堅實的基礎。鄉村生態振興涵蓋的內容豐富,既包括了農村生態環境保護,又保護農業生產環境改善,還包括農村人居環境整治。其中,農業生產環境改善要解決的關鍵問題,就是農業面源污染導致的耕地土壤及水環境質量的保護與提升。從這個意義上講,要從源頭入手高質量推動農業面源污染治理,逐步實現農業生產環境系統健康,推動農業綠色發展和鄉村生態振興。

      農業面源污染治理中存在的問題

      近些年來,國家采取了一系列措施、行動,推動農業面源污染治理,但依然沒有從根本上解決面源污染問題,在一些區域甚至出現日益嚴重的局面。

      一是農業面源污染治理依然沒有達成全社會共識。國家從戰略高度對農業面源污染治理進行頂層設計,并采取有效的行動方案;各級政府也逐漸把落實黨中央、國務院農業面源污染治理部署作為重要工作之一,但基層政府對農業面源污染防治的極端重要性、迫切性的認知,還有待于進一步提升,由此導致國家相關政策、行動可能難以取得預期成效。對農業生產主體,尤其是單個農戶而言,對農業面源污染缺乏基本的認識,自然難以轉變其生產行為。沒有全社會的共識,就不可能形成治理行為共同體。

      二是農業面源污染治理主體目標協調機制缺失。農業面源污染治理需要政府及其職能部門、農資生產者、農業生產主體共同參與,表現出明顯的主體多元性特征。國家致力于生態目標的實現,即改善農業生產環境,保障農產品質量安全;地方政府則關注農業發展目標,盡可能提高農業對地方經濟的貢獻;職能部門則只關注上級各項行動的落實,并沒有將實效作為工作的重心。農資生產者追求的是通過增加生產、銷售量,來實現自身的利潤,根本不關注產品有可能導致的污染;農業生產主體將提高農業作物產量,增加農業經營性收入作為唯一目標,其生產行為自然是選擇效果明顯的投入品,使用量及方式以產量最大化為原則,更不會關注污染后果。沒有不同主體目標的協調,就不可能形成治理目標共同體。

      三是農業面源污染治理的鏈條機制缺失。在農業面源污染治理實踐中,一些地方也進行了積極的探索,但并沒有實現預期的成效,沒有形成有效的治理經驗。關鍵是沒有建立連接各個節點或者環節的鏈條機制,特別農業廢棄物資源化利用中,普遍存在著末端治理現象,不針對區域實際去探索實現資源化的途徑,尋找有效的“出口”,并建立有效的鏈條機制,激勵不同利益主體的積極性。調研發現,單一節點或者某個環節建立機制,有可能導致嚴重的點源污染。沒有鏈條機制的激勵,就不可能形成治理效益共同體。

      農業面源污染治理的對策建議

      “十四五”規劃綱要指出,推動高質量發展,必須立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局。這既為農業綠色發展提出了方向,也提出了更高的要求。在此背景下,農業面源污染治理尤為迫切。為此,必須采取有效對策,高質量推動農業面源污染治理。

      一是要強化黨對農業面源污染防治的全面領導,并注重能力建設,為高質量推動農業面源污染治理提供組織保障。地方黨委政府一定要按照黨中央、國務院對農業面源污染治理的戰略部署,作為一項重要的政治任務;同時,應加強農業面源污染治理相關業務知識的學習,提升專業決策能力及專業領導能力。基層黨組織要將高質量推動農業面源污染治理作為重要的工作,并注重自身的能力建設,確保農業面源污染治理取得實效。

      二是要強化綠色發展理念的指導,提升全社會普遍重視農業面源污染治理的氛圍。各級黨委政府首先應對農業面源污染治理的重要性、緊迫性、艱巨性有清醒的認識。針對農業生產主體,特別是廣大農戶對農業面源污染認知不足的問題,基層政府應承擔起宣傳的重任,充分利用電視、廣播、傳單、宣傳欄等平臺,加強對農業面源污染危害的宣傳,增強農民群眾生態環境意識和參與意識,充分調動農民群眾參與農業面源污染治理工作的積極性和主動性。

      三是要建立農業面源污染治理的相關機制。建立基層職能部門之間的協同工作機制,對農業生產投入品的生產、銷售、使用、廢棄物的資源化利用進行全鏈條管理;立足于農業廢棄物資源化利用,建立與完善農藥包裝物、廢棄農膜回收機制,重點是實現資源化利用,探索區域性廢棄物資源化利用的試點示范;實施農資生產者責任延伸制度,促使企業承擔起相應的生態責任,在高質量推動農業面源污染治理中發揮作用。政府應采取補貼方式,鼓勵企業在其產品銷售集中地區,建立廢棄物資源化回收利用站,對廢棄物進行處理利用。或者鼓勵相同企業組成產業聯盟,共同建立廢棄物資源化回收利用中心,對廢棄物進行處理利用。同時,完善農業生產主體的參與機制,引導他們積極參與農業面源污染治理,實現農業生產方式的綠色轉型,助力鄉村振興戰略的實施。

      四是要強化農業面源污染治理行動實施效果的監測與評價。充分利用GIS信息技術,對農業面源污染實施監測,及時公布監測結果,為有效開展農業面源污染“靶向治理”提供依據;圍繞著“一控兩減三基本”目標,國家出臺了一系列的政策措施,應對這些政策、行動的效果進行評價,特別是應對政府、企業、農民等不同群體進行廣泛調研,分析他們對實施這些行動的態度及意愿。通過評價,從中甄別出存在的關鍵問題,提出完善政策的精準對策。

      五是要加強制度體系建設,為高質量推動農業面源污染治理提供制度保障。依據農業面源污染治理的重點領域,整合零散分布在其他制度中的相關條款,制定系統、完整的制度,并注重強制性制度、引導性制度、協調性制度、激勵性制度之間的協調。此外,要盡快制定農業面源污染治理的相關標準,并建立有效的監測、管理辦法。

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